行政執(zhí)法體制改革是我國行政體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手。黨的十九屆四中全會明確提出要進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。而其中提到的“跨領域跨部門執(zhí)法”“執(zhí)法重心下移”，切中了我國行政綜合執(zhí)法體制改革的要害，為《行政處罰法》的修改以及基層政府綜合執(zhí)法的法治化建設指明了方向。
我國行政綜合執(zhí)法的實踐探索肇始于20世紀80年代末開始的城建監(jiān)察制度，法治化建設則開始于1996年《行政處罰法》的出臺?！缎姓幜P法》第16條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！弊源?，傳統(tǒng)上條塊分割的行業(yè)管理格局被打破，行政綜合執(zhí)法的改革開始全面推進。
經過20多年的實踐，行政綜合執(zhí)法體制改革取得了一定效果，但依然面臨基層執(zhí)法資源匱乏的問題，很難滿足實際執(zhí)法的需要；偏重于事后查處、綜合執(zhí)法日常監(jiān)管不到位的問題較為突出；行政執(zhí)法權集中在區(qū)縣相關部門，沉不到底、管不到邊等問題也很明顯。而作為區(qū)政府派出機關和基層人民政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖承擔著大量的屬地管理責任，但現(xiàn)行的法律卻沒有給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦予相應的處罰權力，“有責無權”的現(xiàn)狀，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）難以發(fā)揮其應有作用，屬地管理責任難以真正落實。
其實，在改革中探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以行政執(zhí)法權，將其確立為基層行政綜合執(zhí)法的部門，可以在一定程度上彌補現(xiàn)有執(zhí)法體制的不足，這樣的改革方向在理論和實踐上都有充分的理由予以支持。
第一，并非所有擁有行政執(zhí)法權的主管機關在街道辦事處都設有常駐派出機構，比較常見的往往只有公安派出所、工商所等，大多數(shù)執(zhí)法機關沒有派出機構，對于大量違法行為往往難以及時發(fā)現(xiàn)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層政府，本身工作重心就在基層，在組織法上也擁有屬地管理職責，他們對基層情況往往更加熟悉、發(fā)現(xiàn)問題的能力更強。但是現(xiàn)階段，《行政處罰法》沒有授予其執(zhí)法主體的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）很多時候只能停滯在發(fā)現(xiàn)問題階段，無法對眼前的違法行為進行及時查處。
第二，類似于游商無照經營、違法停車、公共場所吸煙等隨機性大、流動性強、涉及面廣的違法行為，依靠現(xiàn)有執(zhí)法部門的行業(yè)管理難以及時解決問題，執(zhí)法資源與實際需求嚴重不匹配。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，其管轄領域相對較小、注意力相對集中、發(fā)現(xiàn)問題的能力強，如果通過《行政處罰法》的修改，明確其執(zhí)法權，完善相關人員的配置，將大大提高解決問題的能力、提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本。
第三，天津、上海、北京等多地的改革實踐也為執(zhí)法力量下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供了借鑒。以天津市為例，2014年頒布實施的《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》授予街道辦執(zhí)法權，并且規(guī)定“本市經濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展綜合執(zhí)法工作參照本辦法執(zhí)行”，其實也在一定程度上賦予了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權。天津市的改革措施縮短了執(zhí)法半徑，提高了執(zhí)法效率，激活了基層政府的執(zhí)法優(yōu)勢，為執(zhí)法力量下沉提供了借鑒。
不過，現(xiàn)行的《行政處罰法》并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權，各地方將行政處罰權集中于基層政府的探索，其實與現(xiàn)行的《行政處罰法》相抵觸，因為《行政處罰法》第16條規(guī)定的被授權主體只能是行政機關，從《行政處罰法》類似條文的使用看，地方政府和行政機關兩個詞語單獨使用，該法第20條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。該條的行政機關顯然指的是縣級以上地方政府的工作部門，不包括街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。
從《行政處罰法》制定時的社會背景看，并無意于將街道辦事處納入相對集中的行政處罰權的體系中。但是相關地區(qū)進行的將行政執(zhí)法權下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），賦予基層政府綜合執(zhí)法權的實踐，又確實起到了很明顯的效果。結合之前分析的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）擁有的執(zhí)法優(yōu)勢，我們應當利用《行政處罰法》修改的契機，明確基層政府的綜合執(zhí)法權，以修改后的《行政處罰法》作為推進基層政府綜合執(zhí)法法治化建設的起點，在法律上設計相關的制度將其規(guī)范化，推進跨領域跨部門綜合執(zhí)法和執(zhí)法重心下移，進一步提高行政執(zhí)法能力水平，推進基層政府綜合執(zhí)法的法治化。